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屬地化20年,地勘單位改革歷程!
發布時間:2020/2/28 

屬地化20年來,我國地勘單位改革歷經劃轉屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進、系統性深化改革四個階段。主要特征及存在的問題:
(1)地勘單位在完成事業“分類”的基礎上,進入事企“分開”改革的實質性階段;
(2)歷經“黃金十年”(2002—2012年)的發展后,進入傳統地質勘查資金投入下行期、地質工作轉型升級期和事業單位分類改革適應期的“三期疊加”狀態;
(3)公益職能發揮、政府購買服務改革、經營性國有資產剝離成為當前深化地勘單位改革的重點和難點。
明確改革后地勘單位的功能定位并進行分類管理、精準施策,屬地管理、行業管理及地勘單位自身形成改革發展合力。


來源 | 中國國土資源經濟

作者 | 汪恩滿



地勘單位改革是國家事業單位改革的組成部分。在國家大力推進事業單位改革的大背景下,地勘單位改革持續深化,主要涉及事業“分類”、事企“分開”、體制機制、政府購買服務、公益職能定位等一系列改革任務,一直是業內關注的熱點話題。現有文獻多從某個省或具體地勘單位改革的角度進行分析,缺乏對我國地勘單位改革的整體認識?;詿?,文章從歷史演進的視角,系統梳理屬地化以來我國地勘單位改革的歷程,分析改革特征、總結主要問題、展望改革路徑,希冀對地勘單位持續深化改革有所裨益。

一、屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程

屬地化20年來,我國地勘單位改革歷經劃轉屬地管理、局部改革探索、整體性分類推進、系統性深化改革四個階段。圖1為屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖。

圖1 屬地化以來我國地勘單位改革變遷歷程示意圖

1.劃轉屬地管理階段(1999—2005年)

1999年4月,《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》(國辦發〔1999〕37號)首次系統提出地勘單位改革的目標和原則、改革的具體方案及相關政策措施,正式拉開了地勘單位屬地化改革的序幕(參見表1)。原地質礦產部所屬的在各?。ㄇ?、市)的地勘單位統一劃歸到各?。ㄇ?、市),由省級行業主管部門歸口管理。

2001年,國務院辦公廳轉發《國家經貿委管理的國家局所屬地質勘查單位管理體制改革實施方案》,原煤炭、核工業、有色、冶金、建材、化工和輕工等國家部門管理的部分地勘隊伍逐步移交地方,實行屬地化管理。這兩個文件是順利實現地勘單位屬地劃轉的頂層設計和綱領性文件。

2003年,《國務院辦公廳關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發〔2003〕76號),就深化地勘單位改革提出指導性意見。隨后不久,原國土資源部印發《關于加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見》(國土資發〔2003〕358號),就加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設提出指導意見。這一時期的改革策略與路徑是自上而下的,開始形成地方與中央、地勘單位與政府點面結合、共同推進的穩定改革局面。

2005年底,劃轉屬地管理的任務基本完成,地勘單位的管理體制由部門直接管理、高度集中的計劃管理逐漸向部門行業管理、地方自主管理轉變。(參見表1)

2. 局部改革探索階段(2006—2010年)

2006年1月,《國務院關于加強地質工作的決定》(國發〔2006〕4號)要求深化地勘單位改革,強化對地方公益性地質調查隊伍、屬地化地質勘查隊伍的管理,落實和完善相關政策。隨著地勘單位的快速發展,“事企混合”運行帶來的體制機制改革的矛盾和問題也逐漸凸顯,部分?。ㄇ?、市)積極探索改革模式,如:

  • 內蒙古自治區探索地勘單位實行“事企并存、一套人馬、兩塊牌子、分體運行”的運作方式和管理體制;

  • 陜西省啟動事企“分開”改革,推動地礦、煤田、有色、核工業等四大局轉企改革。

中央行業管理部門在這一時期主要進行業務指導和政策跟進:2010年4月,原國土資源部印發《關于進一步加強地質勘查行業服務與管理的若干意見》(國土資發〔2010〕60號)和《關于促進國有地勘單位改革發展的指導意見》(國土資發〔2010〕61號)等文件,進一步跟蹤指導地勘單位改革,提出促進改革的政策要求。

在此期間,《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》(2006年中央機構編制委員會辦公室編制)、《關于深化行政體制改革的意見》(2008年2月黨的十七屆二中全會審議通過)等多個中央文件的出臺對推動地勘單位改革起到頂層指引的作用。(參見表1)

3. 整體性分類推進階段(2011—2017年)

2011年3月,中共中央、國務院印發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號),其后,又出臺了《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》(國辦發〔2011〕37號)及9個配套文件,明確了事業單位的類別和劃分原則。

地勘單位改革快速融入國家事業單位改革體系之中,各?。ㄇ?、市)積極推動地勘單位分類工作,除江蘇、吉林和內蒙古等三個?。ㄇ┲?,全國屬地化管理地勘單位的分類工作于2017年底基本完成。

這一時期,劃分為公益類地勘單位的比例較高。據不完全統計,公益類單位比例為87%,其中公益一類單位占29%,公益二類單位占58%;生產經營類為13%。地勘單位全面轉企的有陜西、遼寧兩省。期間,部分省區初步探索了經營性國有資產剝離工作,推動事企“分開”:如內蒙古自治區組建按現代企業制度運作的內蒙古礦業(集團)有限責任公司,山東省將省地礦局和省煤田地質局所屬69戶企業分別整合組建為地礦集團和泰山地勘集團。這一時期,雖然有些改革成效不佳,但在一定程度上推動了地勘單位改革融入國家事業單位改革的整體設計之中。

4. 系統性深化改革階段(2018年至今)

2018年是黨和國家機構“重塑性”改革的重要一年和落實全面深化改革的關鍵一年。也是在這一年,各級自然資源管理機關陸續成立。為適應新的自然資源管理體制和進一步做好支撐服務,部分?。ㄇ?、市)繼續推動地勘單位的深化改革,為地勘單位提供了堅實的制度、實踐以及政治保障,指明了科學的發展方向。

一是優化體制機制,強化地勘單位服務支撐作用。如黑龍江省實施由省自然資源廳統一管理屬地化地勘單位,并對地勘單位進行優化整合,強化公益服務職能;

北京市地質礦產勘查開發局更名為北京市地質礦產勘查院,由市政府管理轉隸為市規劃和自然資源委員會管理,主要任務是為政府決策提供地學支撐;

湖南省合并重組四家地勘局成立省地質院,并強化地調、地勘、地災、地環等支撐自然資源管理的公益性職能。

二是加快推進經營性國有資產集中統一監管,推動事企“分開”改革。黑龍江、福建、湖南、重慶、四川、貴州、云南、青海、新疆等?。ㄇ?、市)陸續啟動地勘單位所屬企業剝離整合工作,如重慶市在對僵尸、空殼、低效企業關停并轉的基礎上,對剩余圍繞地勘主業、有發展前景的企業進行整合,成立重慶市地質礦產勘查開發集團有限公司。

隨著地勘單位改革的深化,地勘單位的功能定位和社會責任也會進行調整,事業“分類”后其“類”的邊界仍會處于變化調整之中。因此,應動態考察地勘單位改革的演變規律。


二、我國地勘單位改革發展主要特征與問題


1. 地勘單位在完成事業“分類”的基礎上,進入事企“分開”改革的實質性階段

目前,全國地勘單位事業“分類”的階段性任務基本完成,公益類地勘單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得了明顯進展。按照事業單位改革的整體要求,到2020年,建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制,形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

對于地勘單位來說,特色的公益服務體系的首要任務就是實現事企“分開”,顯然,目前離這一目標要求還有很大的差距。2018年以來,按照中共中央、國務院關于事業單位經營性國有資產集中統一監管的要求,各?。ㄇ?、市)加快推進經營性國有資產集中統一監管工作,對地勘單位所屬企業進行整合組建地勘集團(公司),地勘單位進入事企“分開”改革的實質性階段。

按照目前部分?。ㄇ?、市)推進情況來看,地勘單位經營性國有資產剝離的原則是界定清楚地勘單位所辦的企業與發展地勘事業是否相關,實施分類處置的主要措施是對地勘單位所辦的與事業相關的企業實行部分保留,對地勘單位所辦的與其事業無關的企業進行脫鉤,對僵尸企業、空殼企業等通過市場化和法治化方式處置。

2. 地勘單位在歷經“黃金十年”發展后,進入“三期疊加”狀態

得益于2003—2010年期間一系列政策支持、找礦突破戰略行動的推動,以及“事企混合”運行機制的短期效應,地勘單位在2002—2012年取得較快發展,業內稱為地勘單位發展的“黃金十年”。地勘單位歷經“黃金十年”發展后,進入“三期疊加”狀態:

一是傳統地質勘查資金投入下行期。據統計,全國地勘投入資金已連續六年下降,從2012年的510.14億元降到2018年的173.72億元,跌幅超過60%。其中礦產勘查投入從2012年的414.10億元降到2018年的92.79億元,跌幅高達78%;礦產勘查投入占比由2012年的81%降至2018年的53%。

二是地質工作轉型升級期。近年來,國家、地方經濟結構調整和社會發展需求對地勘單位的角色和功能提出了新的命題,要求其扮演某種特殊角色或運行某種特殊功能(表2),地勘單位傳統的地質工作迫切需要轉型升級。

三是事業單位分類改革適應期。具體表現為地勘單位對事企“分開”運行機制的適應、對分類后的規范管理及深化改革的適應、對國家經濟結構調整和自然資源管理的適應等。認識“三期疊加”狀態并積極采取應對措施,成為深化地勘單位改革以及地勘單位主動適應改革的普遍共識。

3. 公益職能發揮、政府購買服務改革、經營性國有資產剝離成為深化地勘單位改革的重點和難點

首先,目前地方公益性地質調查和地質勘查工作經費缺乏經常性經費保障,在資金計劃上沒有經常性預算,項目基本上都是臨時申請或被動性安排,公益性職能作用沒有充分發揮,公益性地勘單位的主體地位不夠突出,這在公益一類地勘單位比例較高的省份尤為突出。

其次,對于公益二類地勘單位比例較高的省份,由于政府購買服務機制還不夠健全,公益二類地勘單位仍然提出給予原規模財政經費保障的訴求。地勘單位從事的礦產資源勘查、地質災害防治、生態修復等專業性極強,如沒有科學的標準和方法,不宜簡單地將其推入市場與社會力量進行競爭。

再次,推進事業單位改革,最為艱難的就是將現有事業單位內部的經營部分進行剝離。我國地勘單位改革同樣沒有突破事企“分開”的根本性調整,事企“分開”仍然存在諸多難點:

  • 在編人員與非在編人員混崗導致人員安置分流困難,且事企分開后,人員互相調配受到約束和限制,在一定程度上阻礙了人這一最重要生產要素的合理調配;

  • 事業與企業在繳納費用和養老待遇上的差距阻礙了地勘單位對經營部分的剝離;

  • 地質災害治理工程施工、礦山生態修復、商業性礦產勘查等經營板塊長期依托事業主體占據的公共資源,一旦剝離出去很難在市場上生存發展;

  • 基層隊(院)級地勘單位經營部分難以理清,并存在資產狀況不良、管理水平不高等問題。

 
三、 新時期深化地勘單位改革的思考與建議


1. 以習近平新時代中國特色社會主義思想指引地勘單位改革

十九大報告中指出:“必須堅持以人民為中心的發展理念,不斷促進人的全面發展、全體人民的共同富?!薄拔夜緇嶂饕芤丫嗣袢找嬖齔さ拿籃蒙钚枰筒黃膠獠懷浞值姆⒄怪淶拿堋?。十九大對“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”進行了全面部署。這些重要論述指明了地勘單位改革的根本出發點。

因此,推進地勘單位改革必須牢牢把握以人民為中心的發展理念,發揮地勘單位的公益職能和社會責任,特別是在資源勘查、生態修復、防災減災、精準扶貧、綠色發展方面的支撐作用。對地勘單位的功能定位和社會責任作具體分析,處理好事業“分類”、事企“分開”工作中的利益博弈與妥協問題,保證改革的科學、公正、合理。

2.  明晰改革后地勘單位的功能定位并進行分類管理、精準施策

首先,優化完善中央與地方地質工作財政事權和支出責任劃分機制,擴大地方公益性地質調查和地質勘查經費,充實強化公益類地勘單位尤其是公益一類地勘單位的公益職能,構建系統完備、科學規范、運行高效的公益服務體系。

其次,把推進地勘單位政府購買服務改革作為重點,與地勘單位改革統籌推進。建立完善規范化的配套制度,優化政府購買服務方式,從經費保障、資源利用、項目規劃等多個層次為地勘單位參與政府購買服務提供支持和幫助。對于公益二類地勘單位,一方面建立財政經費補助標準或相關政策,另一方面要制定政策激勵其在充分履行公益支撐職能基礎上,利用現有資源參與承接公共服務、提供公共服務產品。從單一依賴財政撥款向主要依靠政府購買服務、有限財政經費補充的模式轉變。

再次,制定并落實好地勘單位經營性國有資產剝離過程中涉及的人員身份、資產處置及相關產業扶持政策。處理好過渡期內地勘企業與原事業主體的協同發展問題??蒲Ю邇濉靶氯恕焙汀襖先恕鋇謀囈?,對待“新人”偏重激勵,對待“老人”重在保障。對于新組建的地勘企業單位,盡早建立完善的現代企業制度。

3.  發動各方力量形成改革發展合力

地勘單位改革涉及內部環境與外部環境、屬地管理與行業管理、政府部門與地勘單位自身等多個方面,需要發動各方力量參與,共同破解地勘單位改革發展的桎梏。

首先,地勘單位改革涉及人員身份、資產、管理制度、人才培養等方面的政策,需要地方政府強有力的支持,并對政策執行進行有效的監管。

其次,2018年國務院機構改革后,自然資源主管部門作為地勘單位的行業管理部門,應當研究制定地質勘查行業發展戰略規劃,明確地質勘查行業的發展方向和重點任務,引導地勘單位推動地質工作轉型升級。

再次,要發揮地勘單位及上級主管單位主動聯系政府、服務政府的根本作用。歸根結底,地勘單位改革的主體是地勘單位自身,地勘單位要提升地質工作服務能力和水平,充分發揮支撐經濟社會發展的公益服務職能,為新時期自然資源管理、經濟社會發展提供精準服務。

 

 四、  結 語

從整體性視角來看,屬地化20年來,地勘單位改革變遷歷程的總體特點是“穩步推進,不斷深化”,并形成了一種“改革再出發”的“活躍”場景。地勘單位改革過程并不是一帆風順的,而是在“頂層設計”與“摸著石頭過河”的共同作用下實現波浪式的前進與螺旋式的上升。深化地勘單位改革既要遵循經濟基礎與上層建筑相適應的規律,還要注重把握好改革發展與市場規律、地質工作規律等方面的相互關系,確保改革發展取得更大成效。

 

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